在全球气候变化加剧、城市运行体系高度互联、基础设施逐步老化的多重压力下，传统局部性、偶发性、可快速修复的单点灾害，正加速演变为常态化、系统化、连锁化的复合型风险。目前，传统被动抢修、局部补强的防灾减灾模式，已难以适配现代城市治理的现实需求。唯有主动顺应安全转型趋势，以系统思维重构城市安全治理逻辑，整体性推进韧性城市建设，加快补齐结构性脆弱短板，构建可防御、可缓冲、可恢复、可适应的现代化城市运行体系，方能牢牢守住城市安全底线，为经济社会高质量发展筑牢坚实根基。

　　深刻认识城市风险的演化态势

　　现代城市风险已深度演变为复杂系统风险，其风险生成机理、传播扩散路径和危害后果均发生了根本性变革。结合近年来极端天气频发态势与城市运行实际，现代城市风险的演化态势主要集中体现在成因叠加化、传导网络化、场景复杂化三个方面。

　　一是风险成因叠加化，灾害冲击影响放大。现代城市风险已不再由单一因素触发，而是气候变化、设施老化、城市高密度开发等多重因素深度叠加共振的结果，风险基数持续抬升，灾害触发阈值不断降低。从外部气候环境来看，全球变暖驱动极端天气进入频发高发期，极端高温、短时强降雨、雷暴大风等超常气候事件日趋常态化，其强度、频次屡屡突破历史极值，破坏基于温和气象数据建立的传统城市防灾体系。从内部基建条件来看，我国大量城市地下管网、排涝泵站、城区配电网等关键设施建设年代较早，设计标准偏低、服役年限超长，安全冗余持续衰减。外部极端灾害不断突破历史极值、内部设施承载能力持续弱化的双向挤压，使原本可控的常规灾害，极易跨越临界点升级为城市级重大安全事故，风险发生概率与破坏力度被成倍放大。

　　二是风险传导网络化，单点故障全域蔓延。当前城市电力、供水、燃气、通信、交通、医疗等生命线系统已高度嵌套、全域互联、深度耦合，形成了密不可分的一体化运行整体，风险传播方式从线性链条模式转变为网状立体传导格局。在此格局下，单一领域、局部点位的微小故障不再囿于单一行业、单一区域，而是沿着城市系统间错综复杂的耦合链路快速扩散，跨领域、跨行业、跨区域传导蔓延，触发多米诺骨牌式级联失效。这类内生性、连锁性的系统风险，隐蔽性强、扩散速度极快、处置窗口期极为短暂，传统分片包干、分领域治理的局部管控模式完全无法适配。

　　三是风险场景复杂化，复合影响全面升级。现代城市风险兼具自然灾害、设施事故、公共卫生、社会运行多重属性，一场极端灾害往往同步触发多类型风险，形成多灾种耦合、多链条叠加的复合型灾害场景。如暴雨洪涝不仅引发城市内涝、管网破损，还会衍生交通大面积拥堵、人员被困、生活物资短缺、医疗机构超负荷运行等问题;极端高温不仅造成电网过载跳闸，还会引发供水紧张、户外作业安全事故数量攀升、弱势群体健康风险加剧等连锁后果。复杂风险交织，使城市灾害从硬件受损全面升级为设施、民生、秩序等全方位承压，治理难度和复杂度显著提升。

　　准确把握韧性城市建设的转型方向

　　现代城市风险格局的深度重构，倒逼城市安全治理体系实施深层次转型。当前韧性城市建设已形成清晰的演进脉络，集中体现为治理逻辑、防护模式、空间功能、运行机制四个层面的系统性转变。

　　一是治理逻辑从应急抢险转向全周期防控。当前韧性城市建设的重心，正加快向构建覆盖风险排查、智能预警、动态研判、快速处置、灾后恢复的全周期闭环治理链条延伸。依托物联网感知、大数据分析、人工智能推演等数字技术，城市生命线工程和公共空间正在逐步实现全域动态监测，苗头性、隐蔽性风险信号的捕捉更加精准，风险传导路径与演化趋势的推演更加超前，分级分类处置预案的制定更加科学。治理关口从灾后止损向灾前防控前移的趋势日益明显，被动治灾向主动防灾的转型正在加速落地。

　　二是防护模式从碎片修补转向系统化统筹。当前韧性城市建设的着眼点，正从点状加固向全域统筹、系统适配深度拓展，行业壁垒、区域分割与部门信息孤岛正在被逐步打破。电力、水务、交通、通信、应急、医疗等全领域基础设施的系统性升级加快推进，各子系统之间的耦合结构持续优化，关键节点过度依赖的风险有序降低，结构性脆弱短板得以逐步补齐。通过子系统间的协同适配、功能互补、互为兜底，能够抵御多重风险冲击、有效阻断连锁传导的全域安全屏障正在加速形成，城市安全正从点状布防向网状防护稳步演进。

　　三是空间功能从单一发展转向平急一体化。城市基础设施与公共空间建设正加快走出“重发展、轻应急”的单一功能布局误区，功能复合、平急融合、弹性适配逐步成为主流方向。在国土空间规划优化和城市更新行动的推动下，商业配套、交通枢纽、文旅空间、基层医疗机构等常态化载体，正越来越多地被赋予应急避险、物资储备、救援安置、医疗隔离等应急功能。平时高效服务经济社会发展、急时快速转换应急保障场景的无缝衔接正在成为现实，城市存量空间资源得到有效盘活，应急设施闲置浪费与应急承载能力不足的突出矛盾得以缓解，城市空间弹性和应急适配能力显著提升。

　　四是运行机制从政府包揽转向多元共治共享。韧性城市建设周期长、投入大、系统性强，单纯依靠财政投入和行政推动难以实现可持续的高质量发展。当前，政府统筹规划、市场深度参与、社会协同共治的多元协同格局正在加速构建。在特许经营、财政补贴、税收优惠等政策工具的带动下，社会资本正越来越多地进入韧性设施建设与长效运维领域，城市安全韧性能力与市场机制、产业发展之间的关联日益紧密。安全韧性正在加快转化为城市发展核心竞争力的重要组成部分，安全保障与高质量发展相互支撑、互为促进的良性循环逐步形成，韧性城市建设的内生动力和可持续性不断增强。

　　系统夯实韧性城市建设的多维支撑底座

　　城市安全是发展的前提，韧性是安全的基石。面向未来，韧性城市建设须摒弃单点改造、浅层修补的粗放模式，坚持以系统思维、底线思维为统领，从设施固本、数智赋能、空间优化、制度创新四个维度协同发力，全方位、多层次筑牢城市安全韧性底座，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的现代化城市韧性治理体系。

　　一是以设施固本夯实硬件承载底座。基础设施是城市抵御风险的第一道防线。建设韧性城市，须把设施固本摆在优先位置，持续筑牢硬件承载根基。应常态化开展城市生命线工程全域隐患排查，建立动态更新的风险台账和分级管控制度，有序推进老旧管网、配电设施、排涝泵站、桥梁隧道等重点设施的更新改造与提标建设。按照极端气候防控新标准适度提升建设规划基准，科学提高核心设施安全冗余设计和抗冲击防护能力，合理留足安全裕度。大力推广自愈合材料、快速隔离断路装置等新技术新装备应用，推动基础设施从被动承受风险向主动感知诊断、自主修复调节转型。与此同时，以街区为单元打造分布式韧性微单元，配套建设独立化小型供水、供电、应急保障设施，确保局部单元受损不波及其他区域，形成多点分布、自主循环、彼此支撑的城市安全格局。

　　二是以数智赋能织密风险感知网络。数字化是提升城市风险感知和响应能力的关键路径。建设韧性城市，应持续扩容城市智慧监测感知网络，加快消除老旧城区、城中村、隐蔽管网、偏远路段的监测盲区，构建全域覆盖、高精度感知、实时化传输的风险感知体系。坚决破除各部门间的数据壁垒，搭建统一、开放、安全的城市安全数据底座，实现跨部门数据共享、跨行业协同研判、跨区域联动处置。持续优化智能算法模型与情景模拟能力，强化跨系统风险传导推演、极端灾害情景下应急资源优化调配功能。尤其是要高度重视数字系统自身的脆弱性问题，重点完善断网、断电、断信号等极限场景下的人工兜底应急机制，确保数字系统失灵时城市安全治理体系依然能够有效运转。

　　三是以空间优化提升应急承载效能。空间是承载城市安全功能的基础资源。建设韧性城市，应将韧性发展理念贯穿国土空间规划、城市更新行动全过程，统筹生产、生活、生态与应急保障空间的科学布局。加快推进“平急两用”设施标准化建设，细化各类公共空间的功能转换技术标准、改造实施规范和日常运营模式。持续完善15分钟应急避难服务圈，构建覆盖全域、层级清晰、功能完备的物资储备、应急安置、医疗救援、交通保障一体化应急体系。

　　四是以制度创新构建多元共治格局。制度是韧性城市建设行稳致远的根本保障。建设韧性城市，应加快构建权责清晰、协同高效的多元韧性治理体系，通过财税减免、容积率奖励、建设用地指标倾斜、特许经营授权等激励政策组合，持续引导社会资本深度参与韧性设施投资建设、日常运维与长效运营。积极健全韧性金融支撑体系，因地制宜推广巨灾保险、韧性债券等创新金融工具，建立基于安全韧性绩效的差异化激励机制，对达到高韧性评价标准的园区、社区、企业给予更低融资成本和保险费率优惠，形成正向激励、优胜劣汰的政策导向。加快完善韧性城市建设地方标准、科学评价体系和绩效考核机制，推动韧性城市建设向常态化、制度化、长效化方向发展。

　　(作者系国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所综合研究室主任、研究员)