核心观点

　　政府引导基金作为耐心资本的重要供给主体，对于培育新质生产力、服务创新驱动发展战略具有重要意义。为此，需从募资、激励、赋能、退出四个维度协同发力，推动政府引导基金补齐短板、实现高质量发展。

　　田蕊 张欣

　　“十五五”规划纲要提出，壮大耐心资本，完善支持中长期资金入市政策体系。这是“耐心资本”首次被写入五年规划。政府引导基金作为耐心资本的重要供给主体，对于培育新质生产力、服务创新驱动发展战略具有重要意义。为此，需从募资、激励、赋能、退出四个维度协同发力，推动政府引导基金补齐短板、实现高质量发展。

　　耐心资本是培育新质生产力的关键支撑

　　培育新质生产力是国家推动高质量发展、赢得国际竞争主动权的战略举措，而实施这一战略，离不开与之匹配的战略资本支撑，耐心资本因其长期视野与战略定力，成为这一资本形态的关键载体。作为新质生产力孕育源头，科技初创企业往往需要大量前期投入与漫长研发周期，传统银行信贷和追求短期回报的资本难以提供有效支持，耐心资本则以五年、十年乃至更久的持续投入，陪伴企业跨越“死亡谷”，在规避估值波动、稳定市场预期中让企业家心无旁骛深耕长期创新；与此同时，科技创新伴随高风险试错，耐心资本不苛求单个项目短期成功，而是通过投资组合主动承担风险，以对失败的宽容构筑起催生颠覆性创新的必要土壤。更进一步看，耐心资本不仅提供资金，更通过引入高端人才、战略客户与供应链资源，推动技术、人才、数据等创新要素高效组合，加速创新型企业成长，并以投资决策引导社会资源流向最具潜力的技术方向与产业领域，在科技创新与产业创新深度融合中扮演着未来产业的定义者与引领者。正因如此，耐心资本并非普通的融资工具，而是与新质生产力内在要求高度契合的特殊资本形态，犹如阳光、土壤与水分，成为其培育过程中不可或缺的关键要素。

　　当前，我国耐心资本供给不足的结构性矛盾较为突出，主要表现在长期资金来源渠道不畅、制度安排与市场机制尚未充分契合。受发展阶段、金融发育程度及相关体制机制等因素影响，养老金、保险资金、银行理财资金等长期资金进入股权投资市场的通道仍不够通畅，受制于短期考核导向与刚性收益约束，其风险偏好普遍偏低，难以大规模配置于长周期、高不确定性的科技创新领域。为弥补市场缺口，各级政府积极设立政府引导基金，意图发挥引领撬动作用，但受考核制度与容错机制不健全等因素制约，在实践中往往偏好投资于确定性较高的成熟期项目，对需要长期培育的种子期、初创期科技创新项目积极性不高，不仅自身耐心属性未能充分彰显，对社会资本的引导带动效应也明显不足。总的来看，我国耐心资本供给仍面临总量不足、结构失衡、机制不畅等多重制约，亟须从制度层面系统施策，加快构建与科技创新规律相适应的长期资本形成机制。

　　政府引导基金发展取得积极进展

　　近年来，政府引导基金作为耐心资本的重要供给主体，运行成效持续显现。自“耐心资本”2024年首次写入中央文件后，政策导向日益明确，特别是今年初国家层面将“投早、投小、投长期、投硬科技”确立为政府投资基金的刚性约束，为政府引导基金规范发展明确了方向。从规模体量看，我国政府引导基金已形成国家级基金引领、地方政府基金广泛覆盖的体系格局。截至2025年，累计设立政府投资基金2164只，总目标规模约11.08万亿元，累计认缴规模达7.19万亿元，覆盖天使投资、创业投资、产业投资等全链条，成为支持实体经济发展的重要力量。与此同时，基金运行正从数量扩张转向质量提升，治理结构、投资决策、风险控制和绩效管理等方面更趋市场化、规范化，整体运行质量稳步提高。

　　在撬动社会资本方面，政府引导基金依托“母基金+子基金”的市场化参股模式，发挥了显著的杠杆效应。以国家新兴产业创业投资引导基金为例，其通过合理控制出资规模与出资占比、协助参股基金对接金融资源等方式，有效带动社会资本跟进。数据显示，该基金出资规模不足1亿元的参股基金占比超过六成，持股比例低于20%的参股基金同样超过六成，以有限的财政资金撬动了大量社会资本注入创业投资领域，为科技创新提供了稳定的耐心资本支持。在产业导向上，政府引导基金精准对接国家战略，重点布局人工智能、量子科技、氢能储能等战略性新兴产业与未来产业。截至2024年底，国家新兴产业创业投资引导基金参股基金中，重点投向新一代信息技术产业的达220只，占比43.9%，募资规模1307.8亿元，占比48.3%，充分彰显了对关键领域创新发展的支撑作用。

　　政策环境的持续优化为政府引导基金的高质量运行提供了有力保障。2025年1月，国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》，从国家层面对政府投资基金的定位与发展方向作出明确部署。为落实好这一指导意见，国家发展改革委会同相关部门近期联合发布《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法》及《政府投资基金投向评价管理办法》，两份文件有机衔接，旨在构建“规划先行、投向明确、评价科学、管理规范”的全链条管理体系，推动政府投资基金从追求规模扩张转向注重质量提升和精准发力，确保其真正服务于国家重大战略和产业政策。

　　2026年《政府工作报告》进一步明确提出“政府投资基金要带头做耐心资本”，这是近十年来首次在《政府工作报告》中作出这一重要定位，为总规模超10万亿元的政府投资基金确立了新的功能坐标，标志着政府引导基金在培育新质生产力、推动更多初创企业成长为科技领军企业方面，正肩负起更为重要的战略使命。

　　政府引导基金运行中的深层次矛盾及现实表现

　　近年来，政府引导基金在落实创新驱动发展战略、培育耐心资本、助力科技成果转化中发挥了重要支撑作用。但对标高质量发展要求与新质生产力培育需求，其在募资、考核、投后、资金循环等环节仍存在深层次结构性矛盾，部分领域虽有顶层政策指引，但实践落地滞后，相关堵点难点亟待系统破解。

　　募资结构仍待优化，长期资本规模化入市机制尚不健全。尽管政策持续鼓励社保、保险、养老金等长钱入市，引导社会资本参与，但当前引导基金中国有资本占比依然偏高，民间资本参与动力不足。长期资金入市的配套规则与风险分担机制未完全理顺，受短期考核与收益约束，其对长周期、高不确定性科创领域配置有限，国家级基金撬动效应未充分传导，地方基金仍存在短期财政思维，多元募资机制需进一步完善。

　　容错纠错体系尚不健全，早期硬科技投资仍面临制度性约束。硬科技项目具有技术迭代快、产业化周期长、盈利有限等特征，对投资机构风险容忍度要求较高。虽有政策明确尽职免责与长周期考核导向，但实际中部分基金仍聚焦单个项目短期收益，忽视组合效益与长期产业带动，创新指标未全面融入评价，尽职免责标准不清晰，导致“不敢投、不愿投”现象仍存。

　　投后管理能力整体偏弱，全周期精细化赋能体系尚未形成。部分引导基金存在“重投资、轻管理”倾向，资金投放后，对被投企业的资源对接、战略辅导、政策申报等增值服务供给不足，未构建全链条投后服务体系。投后风险监测预警机制不完善，对各类风险跟踪不足，既降低财政资金效能，也难以助力科创企业破解成长瓶颈、实现规模化发展。

　　退出渠道结构较为单一，资金循环周转效率仍有提升空间。虽然监管层推动私募股权基金多元退出，比如，S基金、并购重组等方式逐步发展，但引导基金对IPO退出依赖仍较突出，其他退出渠道应用有限，退出机制缺乏系统前瞻布局。部分基金设立与投资阶段未明确退出规划，退出管理与信息披露不规范，导致财政资金回收周期长，制约其持续支持科技创新的能力。

　　精准施策破局 推动政府引导基金高质量发展

　　立足新发展阶段，推动政府引导基金高质量发展，是培育新质生产力、服务创新驱动发展战略的关键举措。当前，政府引导基金在募资结构、容错机制、投后赋能、退出渠道等方面仍存在深层次矛盾，虽有顶层政策明确指引，但地方落地衔接不足、配套细则不完善等问题仍较突出。需坚持问题与目标导向相统一，从募资、激励、赋能、退出四维协同发力，补齐发展短板，构建适配新质生产力培育的耐心资本形成机制。

　　一是优化募资结构，构建多元稳定的长期资本供给体系。当前，政府引导基金仍存在国有资本占比偏高、社会资本参与积极性不足、长期资金入市不畅等突出问题，部分地方基金仍延续短期财政思维。建议充分发挥国家级引导基金引领示范作用，依托市场化运作模式打破资本参与壁垒，引导民间资本、产业资本、金融资本与地方政府资本协同发力。严格落实中长期资金入市相关政策，进一步畅通保险资金、养老金等长钱入市渠道，完善配套规则与风险分担体系，优化长期资金考核导向，弱化短期收益刚性约束，推动地方基金转变管理理念，为早中期科创企业注入持续资金“活水”，培育层次分明、良性循环的创业投资生态。

　　二是健全容错机制，激发支持原始创新的内生动力。当前，早期硬科技投资仍面临制度性障碍，部分基金考核仍聚焦短期收益，尽职免责边界不够清晰，制约了投资积极性。建议建立契合早期投资规律与科技创新特性的激励容错体系，合理延长绩效评价周期，打破“唯短期收益、唯单个项目盈亏”的评价导向，将关键核心技术突破、科技成果转化、产业带动效应等创新指标全面纳入评价体系。在合规可控前提下，细化尽职免责的适用情形、认定标准与执行流程，对非主观因素导致的投资损失合理容错，切实打消基金管理人顾虑，营造“敢投、愿投、能投、投得久”的良好制度环境。

　　三是强化投后赋能，提升精细化管理和全周期服务水平。当前，部分政府引导基金仍存在“重投资、轻管理”现象，投后服务碎片化、精细化不足，难以满足科创企业成长需求。建议构建系统化、专业化的投后赋能机制，推动基金从单纯资金供给方向综合性价值创造方转变。围绕企业全周期发展需求，精准提供产业资源对接、战略规划辅导、政策申报支持、人才引进培育等增值服务，助力企业破解技术研发、市场拓展等难题。加强投后管理能力建设，建立项目运营动态监测与风险预警处置机制，鼓励地方探索可复制、可推广的投后管理范式，切实提高财政资金使用效益。

　　四是拓展退出渠道，增强财政资金滚动使用效能。当前，政府引导基金对IPO退出路径依赖度较高，并购重组、S基金等多元退出渠道发展滞后，资金回笼周期偏长。建议立足市场化原则，构建多元、灵活、高效的退出体系，规范并购重组、股权转让、股东回购等退出渠道，大力发展S基金，推动区域性股权市场互联互通，逐步降低IPO单一路径依赖。在基金设立与投资阶段，提前明确退出路径、预期与操作方案，健全退出期管理机制，规范资产估值、信息披露等流程，提升退出决策透明度与执行效率，促进财政资金及时回流、循环投放，放大杠杆效应，为新质生产力培育提供坚实资本支撑。

　　（作者单位：中国大连高级经理学院）