■刘国海

在政策持续加力与技术体系加速迭代的双重推动下，低空经济正由概念导入期迈入场景扩展期。从无人机即时配送到城市精细化巡检，从应急保障体系到城市空中交通探索，多元应用不断涌现，低空空间开始嵌入现实城市运行结构。然而，从整体运行逻辑审视，这一发展仍带有明显的拼接式演进特征。应用呈点状分布，系统之间缺乏统一接口，平台化支撑能力尚未形成。这种以局部突破为主导的发展路径，在早期有助于降低创新门槛、激活市场活力，但随着应用规模扩展，其内在约束迅速显现出低空资源配置难以形成规模效率，重复建设与结构性闲置并存；跨区域、跨主体协同能力不足，复杂任务难以高效调度；更关键的是，安全边界缺乏系统化界定，使运行风险在扩张过程中不断累积。这些问题共同指向一个转型命题——低空经济亟须由应用驱动走向系统驱动。

这一转向已在国家层面逐步明晰。2026年《政府工作报告》提出完善低空运行服务体系，将低空经济由技术探索纳入制度构建轨道；《国务院办公厅关于加快场景培育和新场景大规模应用的实施意见》（国发办〔2025〕37号）则以场景规模化为牵引，强调技术体系与制度体系的协同演进。政策导向的变化意味着，低空经济的发展重点已从能否飞行转向如何运行，即在复杂空间中实现高效、有序与可持续的系统运转。但在“中央—省—市”三级制度框架加速搭建的过程中，空域治理的结构性矛盾亦随之显现。需求侧呈现明显离散化特征，不同地区基于产业禀赋提出差异化路径，难以形成规模协同；供给侧标准体系存在“前置化”倾向，部分技术规范在场景验证不足情况下提前推广，影响实际适配；治理层面权责边界仍在重构之中，空域管理、行业监管与地方实施之间存在交叉空间；安全层面，全链条闭环机制尚未完全建立。

尤为关键的是，“空域划设—基础设施建设—场景应用落地—安全责任落实”四个核心环节尚未形成协同闭环。在实践中，空域开放、设施建设与应用推进往往不同步，监管能力与责任体系滞后于应用扩张，使低空经济呈现出“规划先行、运行滞后”的结构性偏差，甚至在一定程度上停留于蓝图层面。

在此背景下，全空间无人体系逐步从技术概念演化为重塑运行逻辑的关键支点。其核心不在单点技术突破，而在于通过统一的空间调度规则与平台化运行中枢，将分散空域资源、异构设备系统与多元应用场景纳入同一运行框架，实现由局部最优向系统最优的转变。以城市级运行架构为代表的全空间体系，正在将低空资源从“被动利用对象”转化为“可配置的空间要素”，并推动城市运行由二维平面结构迈向三维网络体系。

当低空经济由单点突破迈向体系运行，以全空间无人体系为核心载体的发展逻辑正逐步清晰。其内在机理，已不再是简单意义上的飞行活动外延扩展，而是依托数据、算法与平台，对空间资源进行系统性重构与动态再配置。在这一演进过程中，低空经济被纳入“新质生产力”的关键范畴，其发展逻辑也由要素驱动转向制度创新、技术融合与治理能力协同提升的综合驱动路径。然而，制约这一体系纵深推进的核心瓶颈，仍然集中于空域制度供给不足。长期以来，我国空域管理遵循安全优先与分段管制原则，逐步形成以审批为主导的运行范式。在低空经济迈向规模化、常态化运行的背景下，这一模式的约束性日益凸显：一方面，空域资源开放程度仍然有限，真低空空域（原则上1000米以下）虽在逐步释放，但精细化分级与动态调度机制尚未完全建立；另一方面，区域之间规则体系不统一，跨区域飞行与协同运行仍面临制度摩擦与衔接障碍。由此形成的“可用但不可调、可放但不灵活”的结构性矛盾，正成为制约全空间无人体系效率释放与规模扩展的关键掣肘。

从政策层面观察，国家已围绕上述核心问题启动系统性制度重塑。2026年《政府工作报告》将低空经济明确定位为“新兴支柱产业”，提出要因地制宜发展新质生产力；国家发展改革委等部门联合印发的《关于推动低空保险高质量发展的实施意见》，从风险分担与市场化机制角度，为低空经济运行提供制度性保障；“十五五”规划建议进一步明确将低空经济作为战略性新兴产业，并纳入国家综合立体交通网规划；“十五五”规划纲要提出提升低空空域管理精细化水平，加强适航审定能力建设，强化低空飞行安全保障。这一系列政策信号表明，低空经济正加速由以技术突破为主导的初期阶段，迈入制度供给与平台能力协同驱动的发展新阶段。

在此基础上，未来制度路径需围绕全空间无人体系的运行需求进行系统化重构。首先，应加快构建统一的空域分级分类管理体系，按照飞行高度、应用场景与风险等级对低空空域实施精细划分，推动管理模式由静态审批向动态授权转型，实现空域随需而动的资源配置机制。其次，应推进全国统一标准体系建设，围绕无人机编码识别（一机一码）、数据接口规范、通信协议及安全标准，形成跨区域、跨平台的协同规则体系，从而支撑“一网统管”的运行格局。再次，应统筹建设国家级低空运行服务平台，集成飞行申报、路径规划、冲突预警与应急响应等核心功能，构建具备实时调度能力的“低空操作系统”，以打破区域分割，实现全空间资源的统一配置与高效流动。尤为值得关注的是，随着人工智能与数字孪生技术的深度嵌入，全空间无人体系正加速由“可运行”向“可预测、可优化”跃迁。通过构建城市级数字孪生空域模型，可对飞行路径、气象扰动及流量密度进行实时仿真与动态推演，在运行前完成风险识别与资源配置优化；同时，AI算法通过持续学习多源运行数据，不断优化调度策略与安全控制逻辑。这种“虚实映射—动态迭代”的能力结构，使低空经济逐步具备自适应演进特征，成为新质生产力在空间维度的重要体现。从地方实践看，深圳、合肥等城市已率先开展全空间无人体系的制度与技术融合探索，通过构建统一调度平台与低空智能基础设施，实现无人机、无人车与地面系统的协同运行，显著提升物流效率与城市治理能力。这一实践路径表明，一旦制度约束逐步松动、平台能力持续增强，低空空间将迅速由潜在资源转化为高频运转的现实生产场域。从更长周期审视，低空经济将与自动驾驶、卫星互联网等新型基础设施深度耦合，推动形成“空—地—天”一体化的全空间经济体系。在这一体系之中，空间不再只是被动承载生产活动的容器，而将转化为可计算、可调度、可交易的核心生产要素，城市形态亦将由传统物理空间，演进为具备实时响应与动态优化能力的“数字运行体”。

综合来看，全空间无人体系不仅构成低空经济的技术实现路径，更是其制度逻辑与生产方式变革的集中呈现。空域一旦实现制度性激活，并通过平台化调度与算法优化加以高效配置，其释放的将不仅是运输效率的提升，更是空间价值结构的深层重塑。低空之上，正在展开的，不仅是一片新的产业疆域，更是一种面向未来的经济组织形态与发展范式。

（作者系民建北京经济委委员、北京城市学院首都城市环境建设研究基地高级工程师）